Trong hơn 110 năm qua, Cục Dự trữ Liên bang (Fed) luôn duy trì một khoảng cách nhất định với Nhà Trắng và Quốc hội.

Đây là cơ quan liên bang duy nhất không chịu sự quản lý trực tiếp của bất kỳ nhánh chính phủ nào như các cơ quan khác, đồng thời có thể thực thi chính sách mà không cần chờ đợi sự phê duyệt từ giới chính trị.

Các chính sách này bao gồm quyết định lãi suất, điều chỉnh cung tiền, cho vay khẩn cấp đối với các ngân hàng, quy định về dự trữ vốn cho ngân hàng và xác định các tổ chức tài chính nào cần được giám sát chặt chẽ hơn.

Fed có thể độc lập đưa ra quyết định đối với tất cả những vấn đề kinh tế quan trọng này và nhiều vấn đề khác nữa.

Nhưng tại sao chính phủ Mỹ lại cho phép điều này? Và tại sao hầu hết các nền kinh tế lớn đều áp dụng mô hình tương tự cho ngân hàng trung ương của họ?

‍

Nền tảng cho sự độc lập của Fed: cuộc khủng hoảng năm 1907

Fed được thành lập vào năm 1913 sau cuộc khủng hoảng tài chính nghiêm trọng năm 1907. Sự kiện này đã chứng kiến các ngân hàng lớn sụp đổ, thị trường chứng khoán giảm gần 50% và thị trường tín dụng trên toàn quốc bị đóng băng.

Vào thời điểm đó, Mỹ không có cơ quan trung ương nào để bơm thanh khoản vào hệ thống ngân hàng trong các tình huống khẩn cấp hoặc ngăn chặn sự sụp đổ dây chuyền của các ngân hàng làm tê liệt toàn bộ nền kinh tế. 

J.P. Morgan đã đích thân dàn xếp một gói cứu trợ bằng chính tài sản của mình, qua đó làm nổi bật sự mong manh của hệ thống tài chính Mỹ lúc bấy giờ.

Cuộc tranh luận sau đó cho thấy mặc dù Mỹ rõ ràng cần một ngân hàng trung ương, nhưng các chính trị gia lại bị coi là không phù hợp để điều hành nó.

Những nỗ lực trước đây về việc thành lập ngân hàng trung ương đã thất bại một phần do sự can thiệp của chính trị. Các Tổng thống và Quốc hội đã sử dụng chính sách tiền tệ để phục vụ các mục tiêu chính trị ngắn hạn thay vì sự ổn định kinh tế dài hạn.

Vì vậy, người ta quyết định thành lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm đưa ra mọi quyết định kinh tế quan trọng. Về cơ bản, Fed được tạo ra vì các chính trị gia, những người phải đối mặt với các kỳ bầu cử và áp lực từ công chúng, không thể được tin tưởng để đưa ra những quyết định không được lòng dân khi cần thiết cho nền kinh tế dài hạn.

‍

Sự độc lập của Fed hoạt động như thế nào?

Mặc dù Fed được thiết kế như một cơ quan tự chủ, tách biệt khỏi ảnh hưởng chính trị, nhưng cơ quan này vẫn có trách nhiệm giải trình trước chính phủ Hoa Kỳ (và qua đó là cử tri Hoa Kỳ). 

Tổng thống chịu trách nhiệm bổ nhiệm Chủ tịch Fed và bảy Thống đốc của Hội đồng Dự trữ Liên bang, với sự phê chuẩn của Thượng viện. 

Mỗi Thống đốc phục vụ nhiệm kỳ 14 năm, và Chủ tịch phục vụ nhiệm kỳ bốn năm. Nhiệm kỳ của các Thống đốc được sắp xếp so le để ngăn chặn bất kỳ chính quyền nào có thể thay đổi toàn bộ hội đồng chỉ trong một đêm.

Ngoài hội đồng “chính” này, còn có mười hai Ngân hàng Dự trữ Liên bang khu vực hoạt động trên khắp cả nước. Các chủ tịch của những ngân hàng này được bổ nhiệm bởi các hội đồng thuộc khu vực tư nhân và được bảy Thống đốc của Fed phê chuẩn. Năm trong số các chủ tịch này sẽ bỏ phiếu về lãi suất tại bất kỳ thời điểm nào, cùng với bảy Thống đốc.

Điều này tạo ra một cấu trúc phi tập trung, nơi không một cá nhân hay đảng phái chính trị nào có thể áp đặt chính sách tiền tệ. Việc thay đổi định hướng của Fed đòi hỏi sự đồng thuận từ nhiều người được bổ nhiệm từ các chính quyền khác nhau.

‍

Lập luận về sự độc lập của Fed: Nixon, Burns và hệ lụy từ lạm phát

Lập luận mạnh mẽ nhất cho việc giữ cho Fed độc lập xuất phát từ thời kỳ Nixon làm tổng thống vào những năm 1970.

Nixon đã gây áp lực buộc Chủ tịch Fed Arthur Burns phải giữ lãi suất ở mức thấp trước thềm cuộc bầu cử năm 1972. Burns đã tuân theo, và Nixon giành chiến thắng áp đảo. Trong thập kỷ tiếp theo, cả tỷ lệ thất nghiệp và lạm phát đều tăng đồng thời (hiện thường được gọi là “đình lạm”). 

Đến cuối những năm 1970, lạm phát vượt quá 13 phần trăm, Nixon đã rời nhiệm sở, và đã đến lúc bổ nhiệm một chủ tịch Fed mới.

Chủ tịch Fed mới đó là Paul Volcker. Và bất chấp áp lực từ công chúng và chính trị đòi hạ lãi suất và giảm thất nghiệp, ông đã đẩy lãi suất lên hơn 19 phần trăm để cố gắng kiềm chế lạm phát. 

Quyết định này đã gây ra một cuộc suy thoái tàn khốc, với tỷ lệ thất nghiệp lên tới gần 11 phần trăm. 

Nhưng đến giữa những năm 1980, lạm phát đã giảm trở lại mức thấp một con số. 

Volcker đã giữ vững lập trường trong khi các chính trị gia không độc lập có lẽ đã thay đổi quyết định khi đối mặt với tỷ lệ ủng hộ sụt giảm nghiêm trọng.

“Thời kỳ Volcker” hiện được giảng dạy như một bài học kinh điển về lý do tại sao các ngân hàng trung ương cần sự độc lập. Liều thuốc đắng đó đã phát huy tác dụng vì Fed có thể chịu đựng được sự phản đối chính trị vốn đã có thể đánh gục một tổ chức ít tự chủ hơn.

‍

Các ngân hàng trung ương khác có độc lập không? 

Hầu như mọi nền kinh tế phát triển lớn đều có một ngân hàng trung ương độc lập. Ngân hàng Trung ương Châu Âu, Ngân hàng Nhật Bản, Ngân hàng Anh, Ngân hàng Canada và Ngân hàng Dự trữ Úc đều hoạt động với mức độ tự chủ tương tự như Fed đối với chính phủ của họ.

Tuy nhiên, vẫn có những ví dụ về các quốc gia phát triển đã từ bỏ mô hình ngân hàng trung ương độc lập.

Tại Thổ Nhĩ Kỳ, tổng thống đã ép buộc ngân hàng trung ương duy trì lãi suất thấp ngay cả khi lạm phát tăng vọt vượt mức 85%. Quyết định này phục vụ các mục tiêu chính trị ngắn hạn nhưng lại tàn phá sức mua của người dân.

Các cuộc khủng hoảng kinh tế tái diễn ở Argentina càng trở nên trầm trọng hơn do chính sách tiền tệ bị phụ thuộc vào các nhu cầu chính trị. Tại Venezuela, tình trạng siêu lạm phát đã tăng tốc sau khi chính phủ thắt chặt quyền kiểm soát đối với ngân hàng trung ương.

Mô hình này cho thấy rằng chính phủ càng kiểm soát nhiều chính sách tiền tệ thì nền kinh tế càng có xu hướng mất ổn định và lạm phát cao hơn.

Các ngân hàng trung ương độc lập có thể không hoàn hảo, nhưng xét về mặt lịch sử, họ đã hoạt động hiệu quả hơn so với các lựa chọn thay thế.

‍

Tại sao thị trường lại quan tâm đến sự độc lập của Fed?

Thị trường thường ưa chuộng tính dự báo được, và các ngân hàng trung ương độc lập đưa ra những quyết định có tính dự báo cao hơn.

Các quan chức Fed thường vạch ra kế hoạch điều chỉnh chính sách và xác định các dữ liệu ưu tiên của họ. 

Hiện nay, Chỉ số giá tiêu dùng (CPI), chỉ số Chi tiêu tiêu dùng cá nhân (PCE), báo cáo việc làm hàng tháng của Cục Thống kê Lao động (BLS) và các báo cáo GDP hàng quý là cơ sở để hình thành kỳ vọng về lộ trình lãi suất trong tương lai.

Sự minh bạch và khả năng dự báo này giúp các doanh nghiệp lập kế hoạch đầu tư, các ngân hàng thiết lập lãi suất cho vay, và người dân lên kế hoạch cho các quyết định tài chính quan trọng.

Khi ảnh hưởng chính trị thâm nhập vào các quyết định này, nó sẽ tạo ra sự bất ổn. Thay vì tuân theo các mô hình có thể dự đoán dựa trên dữ liệu công khai, lãi suất có thể thay đổi dựa trên các cân nhắc bầu cử hoặc ưu tiên chính trị, khiến việc lập kế hoạch dài hạn trở nên khó khăn hơn.

Thị trường phản ứng với sự bất ổn này thông qua biến động giá cổ phiếu, khả năng tăng lợi suất trái phiếu và sự dao động của giá trị tiền tệ.

‍

Logic bền vững

Sự độc lập của Cục Dự trữ Liên bang (Fed) nằm ở việc thừa nhận rằng tiền tệ ổn định và tăng trưởng bền vững đòi hỏi các thể chế có khả năng đưa ra những quyết định không được lòng dân khi các yếu tố kinh tế cơ bản yêu cầu điều đó.

Các kỳ bầu cử sẽ luôn tạo áp lực đòi hỏi các điều kiện tiền tệ nới lỏng hơn. Lạm phát sẽ luôn cám dỗ các nhà hoạch định chính sách trì hoãn những điều chỉnh đau đớn. Và lịch trình chính trị sẽ không bao giờ hoàn toàn khớp với các chu kỳ kinh tế. 

Sự độc lập của Fed tồn tại để điều hướng những căng thẳng vĩnh cửu này, không phải một cách hoàn hảo, nhưng tốt hơn so với những gì sự kiểm soát chính trị đã thể hiện trong suốt lịch sử.

Đó là lý do tại sao nguyên tắc này, được tôi luyện qua các cuộc hoảng loạn tài chính và tinh chỉnh qua các cuộc khủng hoảng liên tiếp, vẫn là trọng tâm trong cách thức vận hành của các nền kinh tế hiện đại. Và đó cũng là lý do tại sao các cuộc tranh luận về sự độc lập của ngân hàng trung ương, bất cứ khi nào nảy sinh, đều chạm đến một vấn đề cốt lõi về cách các nền dân chủ có thể duy trì sự thịnh vượng lâu dài.